Рекорды поневоле, или год бюджетной эквилибристики
Москва. 30 декабря. INTERFAX.RU - Доводилось ли вам оказаться в автобусе, который снялся с ручного тормоза и на глазах у изумленного водителя, стоящего в стороне, покатился под горку, раскачиваясь и набирая скорость? Весело подпрыгивая, он катится вниз, по пути благополучно справляясь с первым препятствием - небольшим поворотом. Пассажиры облегченно выдыхают, автобус тут же начинает выносить на встречку, но какая-то неровность на полотне возвращает его в свою полосу - тут выдыхает водитель встречного автомобиля. Скорость растет, а в конце ждет перекресток, за которым - кювет. Здесь могла бы быть жирная точка.
Но автобусу везет - он выезжает на пешеходную зону, и везет еще раз - она пуста. Проскакав пару десятков метров, задевая фонари и стены и постепенно гася скорость, автобус наконец зарывается носом в сугроб. Пассажиры - шокированные, но вполне живые - уносят от взбесившегося автобуса ноги.
Как часто за этот непредсказуемый год мы чувствовали себя пассажирами такого автобуса. А главное, до сих пор нет уверенности, что мы выбрались из него. И если бы пришлось дать имя уходящему году, выбор мог бы быть между годом "все и сразу бывает в первый раз" и годом "рекорд, еще рекорд". В государственных финансах и того, и другого было предостаточно.
Когда на раскачку не было времени
А чего ждать от года, в начале которого страна, еще расслабленная и не прожевавшая вечно дорожающий оливье, вдруг лишилась - хоть и ненадолго - такого привычного уже правительства. Президенту 15 января хватило всего 72 минут, чтобы зачитать свое послание, и именно тогда наступило первое в этом году "мир уже не будет прежним".
События развивались стремительно. Вот в первой половине дня глава государства под аплодисменты озвучивает целый пакет демографических и социальных стимулов, добавляет новое видение Конституции, вот Минфин дает оценки средств, требующихся для исполнения первого (400-450 млрд рублей на 2020 год), ЦИК рапортует о готовности в любой момент провести голосование по второму. А вот уже спустя пару часов Дмитрий Медведев отправляет правительство во главе с собой в отставку, дабы дать президенту "возможность принимать все необходимые решения". У экспертов даже не было времени пофантазировать о фигуре сменщика Медведева, так как уже к семи часам вечера президент внес кандидатуру главы ФНС Михаила Мишустина.
Перекройка правительства тоже прошла без промедлений. Часть фигур поменяли места и роли на доске, например, Антон Силуанов уступил позицию первого вице-премьера Андрею Белоусову, чье место президентского помощника занял Максим Орешкин, министерство которого возглавил его тезка из Перми Максим Решетников. Часть членов кабинета в недоумении покинула его, часть, напротив, ошалев от неожиданности, присоединилась, кто-то продолжил трудиться на своих прежних постах.
В тот момент отовсюду звучала фраза "нет времени на раскачку" (прошло меньше года, а эта формулировка уже кажется административным ретро!). И правда, обновленному составу правительства нужно было оперативно реализовывать новое президентское ТЗ, не забывая о нацпроектах и майских указах, и не навредив при этом макроэкономике.
Не раскачивался и Минфин, уже в феврале пытаясь "поженить" задуманную покупку пакета ЦБ в Сбербанке за счет ФНБ с необходимостью финансировать увеличение расходов на дополнительные социальные меры из послания президента так, чтобы не поранить "священную корову" бюджетной политики - бюджетные правила. Здесь встретились два "впервые" - и сделка по покупке правительством Сбербанка поражает новизной, и предложенные главой государства социальные меры впервые были столь дорогостоящи. Использование доходов от сделки на увеличение доходов бюджета, уверял глава Минфина, позволит не менять бюджетные принципы и правила, чтобы профинансировать новые задачи из послания главы государства. Позже, правда, признал, что хотя по форме эта конструкция и не противоречит правилам, однако по сути такой "момент" есть.
"Конечно, получается так, что деньги ФНБ заходят в ЦБ и обратно возвращаются в бюджет. Смысл бюджетного правила заключается в том, чтобы не тратить нефтегазовые доходы. А здесь получается, что вроде как нефтегазовые доходы переформатируем в ненефтегазовые. Есть такой элемент", - говорил он.
Впервые поправки вносились не только в бюджет текущего года, но и в бюджеты последующих двух лет, чтобы сразу определить источники финансирования задач из послания. До 2024 года на эти цели нужно было изыскать 4 трлн рублей (тогда еще никто не знал, что ненамного меньше этой суммы придется дополнительно потратить уже в 2020 году).
Сейчас уже и вспоминается с трудом, но бюджет 2020 года планировался профицитным (целых 0,8% ВВП), более того, он свою профицитность сохранил и после внесения поправок (хотя Минфин к тому моменту ожидал уже его чуть ниже - 0,3% ВВП). Впоследствии же бюджет уйдет в глубокий дефицит, но уже по другим причинам, и возвращение его если не к профициту, то хотя бы к балансу произойдет не раньше 2024 года.
Покупа... Продаю!
Беда пришла откуда не ждали - отказ России присоединиться к новому соглашению ОПЕК+, ответное решение Саудовской Аравии увеличить добычу, дав покупателям скидки на фоне падения спроса из-за уже набирающего обороты коронавируса обернулись в начале марта для цены на нефть грандиознейшим за 30 лет обвалом.
На помощь стремительно дешевеющему рублю бросился Минфин, напомнив, что механизм бюджетных правил предусматривает не только покупку валюты на рынке при превышении цены базовой отметки (в 2020 году - $42,4), но и ее продажу в случае снижения, так как в этом случае образуются недополученные нефтегазовые доходы бюджета, которые финансируются за счет средств Фонда национального благосостояния, для чего и продается валюта.
Банк России с 10 марта начал упреждающую продажу валюты, а с 7 апреля впервые с момента вступления в силу новых бюджетных правил в январе 2018 года начались регулярные продажи валюты из ФНБ.
До 12 мая объем продаж был эквивалентен 77,8 млрд рублей, ежедневный - 3,5 млрд рублей, с 13 мая он взлетел до 193,1 млрд рублей (11,4 млрд рублей в день), с 5 июня установил рекорд в 203,7 млрд рублей (10,2 млрд рублей), с 8 июля составлял уже 125,6 млрд рублей (5,7 млрд рублей), затем продолжил снижаться - до 64,9 млрд рублей (3,1 млрд рублей) с 7 августа, 54 млрд рублей (2,5 млрд рублей) с 7 сентября. В октябре объем продаж вновь подскочил - до 126,9 млрд рублей (5,8 млрд рублей), с 9 ноября упал в 2 раза - до 50,1 млрд рублей (2,5 млрд рублей), с 7 декабря остался на прежнем уровне - 50,8 млрд рублей (2,2 млрд рублей).
Похоже, еще одна "новая нормальность" с нами надолго. Речи о скором возвращении к покупкам валюты пока нет. Глава ЦБ Эльвира Набиуллина оценивала, что, исходя из базового прогноза ситуация, когда можно будет начать покупки, может сложиться в 2022 году, когда средняя цена на нефть может составить $45 за баррель.
Не время для правил
Первый тревожный звоночек масштабных проблем 2020 года прозвенел еще в начале февраля - инвестфорум в Сочи перенесли на неопределенный срок, но тогда коронавирус еще воспринимался как локальная азиатская проблема, и решение выглядело перестраховкой. Отмена же в начале марта ключевого форума с участием президента - ПМЭФ - уже была ожидаема. К середине месяца крупные банки и компании стали говорить о возможном проведении ГОСА в заочной форме. В конце месяца Россия временно закрыла свои границы, а 30 марта президент ввел нерабочую неделю. Так начался период, в реалистичность которого до сих пор верится с трудом.
Как долго может прожить "священная корова" в эпоху перемен? Пришествие вируса показало, что она идет под нож едва ли не первой - неприкасаемые в обычной жизни бюджетные правила довольно скоро было разрешено нарушать. Немножко. Именно это, утверждают власти, помогло быстро мобилизоваться, гибко реагировать, где надо заливая пожар деньгами, где надо сдерживая траты и экономя на следующий год.
Противовирусные меры приводили к прекращению работы все большего количества малых и средних предприятий, серьезным проблемам в деятельности крупных, коллапсу целых отраслей. Бизнес терял возможность зарабатывать, а многие граждане - возможность работать и получать зарплату. Необходима была поддержка медицине и врачам. Нужно было поддерживать и регионы. Нарастающий в связи с этим объем мер с одновременным снижением и нефтегазовых, и ненефтегазовых доходов требовал финансирования.
По большому счету, в подобной ситуации у бюджета два источника - заимствования и ФНБ, однако и по тому, и по другому есть определенные ограничения в использовании. Точнее были. В конце марта в кратчайшие сроки были приняты поправки в Бюджетный кодекс РФ, которыми было убито сразу несколько "зайцев".
Так, правительство получило право в 2020 году при снижении средней цены на нефть марки Urals ниже базовой использовать средства ФНБ на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда. При этом приостанавливалось действие положения, что законом о бюджете должен утверждаться объем средств ФНБ, который может направляться на эти цели. А ведь в законе о бюджете на 2020-2022 годы использование ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета и ПФР не планировалось вовсе. То есть, по сути, возможное использование фонда теперь сдерживалось только здравым смыслом правительства.
Надо признать, со здравомыслием все оказалось в порядке: в итоге за год объем использования средств фонда на финансирование дефицита бюджета составит только около 300 млрд рублей, хотя планировалось, что может потребоваться 350 млрд (тоже не особо большая сумма, особенно на фоне объемов заимствований). По словам Силуанова, цена на нефть будет повыше, чем прогнозировалось, поэтому доходы идут чуть лучше, чем это ожидалось.
Замминистра Владимир Колычев позицию Минфина минимально задействовать ФНБ объяснял тем, что масштабное его использование было бы нарушением бюджетного правила, влияющим на экономику. "Если тратим больше ФНБ, соответственно, необходимо будет конвертировать этот ФНБ, из-за чего валюта будет зависеть от таких административных решений. Как вы знаете, механизм операций на открытом рынке жестко привязан к динамике цен на нефть, и именно этим компенсируется влияние динамики цен на нефть на курсовые соотношения и дальше по всей цепочке - на инфляцию, процентные ставки в экономике", - пояснял он.
Помимо этого, правительство получило право перераспределять бюджетные ассигнования и увеличивать объем расходов (в рамках поступлений от ЦБ и превышения отдельных видов ненефтегазовых доходов утвержденных объемов) без внесения поправок в закон о бюджете, то есть без необходимости проходить через процедуру их принятия в Госдуме, лишь согласовав их с парламентской комиссией.
Еще одним новшеством стало право правительства замещать заимствованиями другие источники финансирования дефицита, при необходимости делать это с превышением верхнего предела внутреннего или внешнего долга. Так была заложена законодательная основа для беспрецедентных объемов госзаимствования на внутреннем рынке.
Оценки Минфина по дефициту бюджета уже варьировались в пределах 4-5% ВВП, Банк России и Минэкономразвития были еще менее оптимистичны, ожидая 6% ВВП. Предполагалось, что на все меры потребуется порядка 5 трлн рублей. В итоге сумма вышла поменьше - при ожидавшемся уровне расходов 19,7 трлн рублей они, по оценке Минфина составят, 23,8 трлн рублей, но при этом 1 трлн рублей перейдет на следующий год, таким образом, общая сумма реализованных дополнительных расходов бюджета в 2020 году составит около 3 трлн рублей. Да и дефицит по итогам года оказался ниже первых оценок - теперь его ждут в размере 3,9% ВВП.
Все эти поправки в Бюджетный кодекс были приняты сроком на один год, но потом продлены еще на год. Так что возврат к выполнению бюджетных правил в полном объеме произойдет только в 2022 году.
Заимствования: глаза боятся - руки делают
В конце апреля, хотя первые меры поддержки уже стали реализовываться, еще не было никаких решений об увеличении программы заимствований, более того, Константин Вышковский, возглавлявший тогда долговой департамент Минфина, говорил, что на фоне неблагоприятной ситуации сложно говорить даже о гарантированном выполнении утвержденной программы, а тем более о значительном ее увеличении. Похоже, на тот момент министерство и само не особо верило в вероятность масштабного наращивания объемов ОФЗ - право есть, но это не значит, что им придется воспользоваться.
Силуанов признавал, что многие страны шли по пути очень существенного увеличения госдолга, чтобы справиться с пандемией и ее последствиями для своих граждан и экономики, но Россия не другие, отмечал он. Стоимость госдолга у России высокая - она занимает под 5,5-6,3%, а развитые страны - меньше чем под 1%. Поэтому действовать нужно осторожно. Совсем осторожно не получилось.
Изначально чистое привлечение на внутреннем рынке было запланировано в текущем году в объеме 1,74 трлн рублей, валовое - 2,324 трлн рублей. В целом низкий госдолг (12,3% ВВП на начало года) давал ощущение широкого поля для маневра - первые оценки дополнительных заимствований были сразу в пределах 1,5-2 трлн рублей. Вопрос, который неизбежно возникал - как столько вообще можно занять? В итоге Минфин привлек с внутреннего рынка по итогам года 5,3 трлн рублей. Таких объемов госзаимствований российский рынок еще не видел.
ВТБ и Сбербанк еще в апреле заявили, что готовы увеличить покупку гособлигаций, но при удлинении Банком России сроков РЕПО. ЦБ же и сам не видел смысла участвовать в выкупе госдолга и оказывать какую-то целевую поддержку для этого российским банковским гигантам тоже (хотя в мае РЕПО все же удлинил). Да и Минфин скептически отнесся к этой идее и не видел смысла форсировать события, справедливо опасаясь роста премии. На тот момент при помощи классических инструментов размещения возросли с обычных 30-50 млрд рублей за аукционный день до 100 млрд рублей, еще более резкий рост предложения неизбежно привел бы и к росту стоимости. "Спрос на наши бумаги есть, банки в нынешних условиях с удовольствием покупают надежные гособлигации. В этом вопросе нужно не переборщить с объемами, почувствовать границу, когда за суверенный долг начнут просить большие премии. Этого нельзя допустить - мы и так немало платим по заимствованиям", - говорил Силуанов.
И если первую половину года все шло по классической схеме с преобладанием "фиксов", то второй половине Минфину пришлось увеличивать долю флоатеров.
Министерство так разогналось в четвертом квартале, что увеличенную программу заимствований выполнило уже в конце ноября. Для этого ему пришлось договариваться с банками, наращивать предложение инструмента с плавающей ставкой (их объем составил около 3 трлн рублей) и в целом нарушать свои собственные установки по принципам размещения ОФЗ. Однако на старте Минфин опасался, что не сможет "поднять" такой объем ресурсов в бюджет. По итогам долгих споров с банками удалось прийти к компромиссу - выйти на уровни доходности, которые устраивали и банки, и Минфин, при этом срок бумаг удлинили до 10 и более лет. Повышение предложения флоатеров не является уникальным явлением на рынке российского госдолга, к такой тактике Минфин прибегал и в 2015 году, напоминал новый глава профильного департамента Петр Казакевич. Однако объемы и доходности стали все же экстраординарными. Один только ВТБ приобрел ОФЗ на 750 млрд рублей.
Происходящее на рынке ОФЗ в четвертом квартале было столь захватывающим, что очередного аукционного дня ждали как матча "Реал" - "Барселона". Недельные объемы порой доходили до 400 млрд рублей, в какой-то момент рынок уже устал удивляться рекордам.
При всем этом Минфину "повезло" не раздавить собой корпоративный рынок: на фоне происходящего в экономике деньги банков были менее востребованы компаниями и могли без ущерба для них вкладываться в ОФЗ.
Однако ни продолжать, ни повторять такой опыт Минфину не хотелось бы - мало того, что из-за гигантских объемов в будущем возрастают объемы погашения, так еще и привязка к RUONIA не менее рискованна, чем к курсам валют. "Такую чрезвычайную политику мы не можем продолжать", - говорил Силуанов, подводя итоги года. В следующем году ситуация будет "более-менее нормальная" - в неделю придется занимать около 75 млрд рублей, что выше обычных объемов, но все же не критично. Минфин рассчитывает вернуться к безопасным фиксированным инструментам и продолжать размещать длинные бумаги, чтобы смягчать "горбы" в графике погашения.
"Уверен, что мы справимся с программой заимствования на следующий год", - сказал министр, отметив, однако, что если санкционное давление на госдолг будет расти и доля нерезидентов начнет сокращаться, государству вновь придется обращаться к российским банкам и вновь идти на предоставление им премии за риск.
Переходный год или есть ли жизнь без масок
Следующий год можно будет назвать годом "золотой середины" - уже не заполошный, нарушающий правила 2020-й, но и еще не законопослушный 2022-й.
Бюджет 2021 года верстался аккуратно, отступы от правил были еще более сдержанные, средства на уже запланированные меры поддержки и на разные неожиданности предусматриваются, но их объемы уже не сравнить с бьющим из брандспойта потоком - всего 1% ВВП, или чуть больше 1 трлн рублей.
Из-за этого у Минфина и МВФ вышел небольшой спор. Фонд полагал, что стимулировать экономику бюджетными деньгами нужно продолжать и в следующем году, иначе экономический рост будет тормозиться. На что российский министр финансов ответил, что Россия, прошедшая за последние годы не один кризис, знает, "почем фунт лиха" и как сложно потом резать взлетевшие расходы. А чрезмерно высокие фискальные допстимулы в следующем году, скорее, увеличат риски для экономики, чем поддержат ее рост.
"Мы входим в пятерку стран "двадцатки" по объему дополнительного стимула, нас обгоняют только США, Бразилия, Канада и Австралия. Если говорить об объеме дополнительного стимула через бюджет, мне кажется, это не мало. Понятно, что мы увеличили долг, большие заимствований осуществляли (. . .). Понятно, что на постоянной основе мы такие займы под 5 с лишним трлн рублей осуществлять не сможем каждый год", - говорил он, напоминая, что с 2022 года Россия надеется вернуться на нормальные принципы формирования бюджета, поэтому на следующий год допстимулы должны быть существенно меньше, иначе, поддерживая уровень 2020 года, пришлось бы забирать деньги у оживающей экономики, да еще и попутно повышать ставки в ней.
"Нам нельзя держать постоянно большие расходы, мы не можем потом резко взять и обрубить их. Нам тогда в 2022 году скажут: что вы делаете, так резко сокращаете спрос государственный, это негативно повлияет на экономику. Нужно все делать пропорционально. Когда мы определяли размер дополнительного стимула на 2021 год, взяли среднее значение между 2020 и 2022 годом. Получилась средняя позиция по объему дополнительных расходов. Мне кажется, что Всемирный банк и МВФ свою политику проводят и, может, смотрят на страны, которые эмитируют резервные валюты или не беспокоятся о бюджетной сбалансированности", - пояснил он.
Так как принятые на 2020 год поправки в Бюджетный кодекс были продлены еще на год, в случае чего возможности для нетрадиционных действий у правительства сохраняются. При формировании бюджета на 2021 год уже было допущено отступление от бюджетного правила - при расчете базовых нефтегазовых доходов, которые учитываются при определении предельного уровня расходов, не было учтено сокращение объема добычи нефти из-за сделки ОПЕК+, в основу были взяты объемы до сделки. В результате расходы заложены в размере 21,52 трлн рублей.
Дефицит бюджета по нынешним временам будет, можно сказать, скромным - 2,4% ВВП. Из ФНБ для его покрытия планируется использовать всего 95 млрд рублей, да и заимствования, оставаясь все еще существенными, уже не поражают воображение - 2,94 трлн рублей валовые и 2,687 трлн рублей чистые.
Хотя коронавирус осенью и зимой ведет себя даже активнее, чем весной, все же, по мнению Силуанова, эта вторая волна не должна привести к закрытию экономики, и соответственно, резкому росту расходов на поддержку всего и вся. Если потребуются экстраординарные фискальные меры, то правительство сможет быстро мобилизоваться, уверен министр, хотя надеется, что до этого все же не дойдет, и к середине года все мы можем дышать свободно.
"Надеемся, что вопрос коронавируса к середине следующего года спадет, и мы сможем вернуться к обычной нормальной жизни - без ношения масок или в минимальном объеме, в минимальных случаях - и к непосредственному общению. Не за видео-, конференц-связью, а непосредственному общению с коллегами, товарищами, друзьями. Это самое главное, мы видим ценность такого общения, что раньше не было просто заметно, а сейчас видно, что это дорогого стоит", - сказал Силуанов. И пусть зависит это не от министерства финансов, очень хочется верить, что все так и будет.
