Автоматизация как средство решения "болевых точек" контрактной системы. Обобщение
Москва. 16 февраля. INTERFAX.RU - Реализация положений оптимизационного законопроекта в сфере госзакупок потребует информатизации и автоматизации значительной части закупочных процессов, что позволит решить ряд основных проблем в работе контрактной системы, заявил заместитель министра финансов Алексей Лавров журналистам в Москве.
"Законопроект предусматривает перевод всего цикла закупок в электронный формат - это переход на электронный контракт, на электронный акт приемки, - сказал Лавров. - В целом, повысит эффективность достижения основных целей госзакупок: обеспечение заказчиков товарами, работами, услугами в срок, обеспечение высокой конкуренции и уровня прозрачности".
"Лучше меньше, да лучше" - В.И. Ленин
Одним из основных нововведений оптимизационного законопроекта Лавров назвал сокращение числа способов закупок. Действующая редакция закона "О контрактной системе" (44-ФЗ) предоставляет заказчикам возможность проводить закупки в форме одной из 11 видов конкурентных закупочных процедур. В случае принятия оптимизационных поправок в распоряжении заказчиков останется только три вида закупок: конкурс, аукцион и запрос котировок.
Такое сокращение числа форм закупочных процедур разработчики законопроекта объясняют тем, что многие из действующих способов закупок фактически не используются. По данным Минфина, например, "двухэтапный конкурс" оказался невостребованным - за 2019 год размещено только 24 извещения о проведении таких конкурсов (при более чем 2,9 млн извещений по всем конкурентным закупкам), по итогам которых заключено лишь 11 контрактов. При этом подчеркивается, что в обновленном конкурсе можно будет использовать особенности "старых" конкурсных процедур - "конкурса с ограниченным участием", "двухэтапный конкурс" и т.п.
Помимо сокращения числа невостребованных или маловостребованных видов закупочных процедур предполагается усовершенствовать механизмы оставшихся. Причем эти усовершенствования направлены, прежде всего, на сокращение сроков их проведения. Так, например, "запрос котировок" можно будет провести за семь рабочих дней вместо 13 в настоящее время. Минимальный срок проведения конкурсов сократится до 26 рабочих дней, а аукционов - до 18 дней.
Стоит отметить, что Минфин рассчитывает на высокую востребованность нового "запроса котировок", для которого не только сокращается срок, но и увеличивается максимальный ценовой порог - до 3 млн рублей (500 тыс. в настоящее время). Причем с помощью этого способа заказчики смогут закупать до 50% от совокупного годового объема закупок (10% в настоящее время).
Лавров подчеркнул, что такой формат "запроса котировок" - пока тестовый механизм, и по результатам его использования в дальнейшем можно будет снять установленные ограничения.
В настоящее время, по данным Минфина (результаты мониторинга применения 44-ФЗ за I половину 2020 года), наиболее распространенными способами определения поставщика являются электронный аукцион (89% от общего числа извещений о проведении закупок и 80% от общего объема госзакупок), запрос котировок в электронной форме (5% и 0,2% соответственно), открытый конкурс в электронной форме (2% и 8%).
"Старые форматы, по сути, останутся - будут погружены в новое описание закупочных процедур", - отметил Лавров.
При этом не все участники рынка госзакупок положительно оценивают сокращение числа видов закупочных процедур. Так, в начале февраля на совещании комитета Совета Федерации РФ по экономической политике ряд экспертов указывали на необходимость сохранения большего числа форм закупок, даже если они являются сложными. По их мнению, все сложность закупочных процедур может быть нивелирована за счет все той же автоматизации закупок. Необходимость сохранения таких видов закупок объясняется тем, что они позволяют более эффективно проводить закупки, закупать более качественные товары.
Кроме того, обращалось внимание, что оптимизационный законопроект не решает проблему так называемого "аукционного крена". Дело в том, что по экономической теории в аукционе главным критерием отбора является цена. Соответственно такой способ следует применять при продажах, а не при закупках. В России, как отмечалось, аукцион является наиболее распространенным способом госзакупок. При этом подчеркивалось, что, например, ЕС рекомендует странам-членам запрещать аукционы - такие способы госзакупок, где единственным критерием является цена.
Минфин, в свою очередь, неоднократно отмечал, что закупочное законодательство предоставляет заказчикам достаточно инструментов и для качественного отбора поставщиков.
Помимо сокращения числа видов закупочных процедур и сроков их проведения блок этих поправок предусматривает также сокращение требований к извещениям о закупке, к документации, к заявкам на участие в закупках. Также законопроект предусматривает исключение необходимости составления заказчиком документации о закупке.
Опыт не пропьешь, но и не получишь?
Другое значимое нововведение, предусмотренное оптимизационным законопроектом - универсальная предквалификация. Этот механизм предусматривает, что при проведении любой конкурентной закупки с ценой контракта от 20 млн рублей заказчик должен будет требовать от участника, чтобы тот имел (за три предыдущих года) успешный опыт исполнения контрактов (не менее 20% от цены проводимой закупки). Универсальная предквалификация должна будет действовать, если не применяется специальная предквалификация. Последняя действует, в отношении госзакупок в сфере строительства, госзакупок продуктов питания и ряда других.
"Универсальная позволит бороться с недобросовестными участниками, - сказал Лавров. - В том числе, с профессиональными жалобщиками, которые участвуют в закупках, не имея цели стать поставщиком".
Согласно положениям оптимизационного законопроекта, жалобу смогут подать только те компании, которые удовлетворяют требованиям универсальной предквалификации. То есть, чтобы подать жалобу по контракту в 20 млн рублей, компания должна будет иметь опыт исполнения госконтрактов на 4 млн рублей.
"Это единый комплекс борьбы с профессиональными жалобщиками", - подчеркивал ранее замглавы ФАС Михаил Евраев (в начале февраля освобожден от занимаемой должности по собственному желанию).
"Часто получаем вопрос насчет универсальной предквалификации, - рассказала руководитель департамента бюджетной политики в сфере госзакупок Минфина Татьяна Демидова. - Есть специальная предквалификация, которая применяется на аукционах и на конкурсах с ограниченным участием. Такая предквалификация сохраняется, а перечень сфер ее применения может быть расширен правительством".
Положения о введении универсальной предквалификации также критикуются рядом участников рынка. Здесь упор делается на то, что заказчик, руководствуясь этой нормой, может привлечь несостоятельного поставщика, который, например, к моменту проведения закупки не сохранил компетенций, благодаря которым ранее выполнил соответствующие госконтракты.
Также эксперты считают, что введение универсальной предквалификации может послужить ограничению конкуренции.
Здесь и Минфин, и Федеральная антимонопольная служба отмечают, что основная задача универсальной предквалификации не подтверждение компетенций поставщика в той или иной области, а недопущение к закупкам (объемом от 20 млн рублей) недобросовестных поставщиков, а также компаний, которые не имеют опыта работы в рамках контрактной системы.
Репутация - ваше все! Возможно...
Другое нововведение, первоначально выдвинутое ФАС и после долгого обсуждения включенное в оптимизационный законопроект - Рейтинг деловой репутации (РДР). Этот рейтинг предполагается строить автоматически на основании информации об исполнении поставщиками контрактов, заключенных в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ (закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц").
Вопрос использования этого механизма до сих пор открыт. Дело в том, что порядок формирования и использования РДР должно будет определять правительство.
"Это положение (о введении РДР) вызывает жаркую дискуссию, - сказала Демидова. - Проводится работа по замечаниям главного правого управления администрации президента РФ. Его позиция в том, что применение РДР не должно вести к ограничениям для участников закупок."
Также Демидова отметила, что пока нет ясности с учетом при формировании рейтинга информации по исполнению контрактов, заключенных по результатам "закрытых" госзакупок. "Вопрос по РДР открытый, - сказала она. - К рассмотрению законопроекта во II чтении должны прийти к единому пониманию".
ФАС, инициировавшая разработку положения об РДР, предлагала в перспективе использовать РДР для допуска компаний к участию в крупных закупках или в закупках с высокой социальной значимостью и сжатыми сроками.
"Компании, за плечами которых есть большое количество качественно исполненных контрактов, должны иметь экономические преференции в виде существенного, в два-три раза, снижения размера обеспечения по контракту или получения более высокой оценки на конкурсах, - говорил Евраев. - Также возможно будущее использование рейтинга и для допуска компаний на крупные закупки или на закупки с высокой социальной значимостью и сжатыми сроками".
При этом под рейтингом деловой репутации участника закупки ФАС подразумевала совокупную оценку опыта участника закупки, формируемую в соответствии с правилами, установленными правительством РФ на основании данных из реестра контрактов, реестра договоров с госкомпаниями, информации и документов об исполнении таких контрактов.
По замыслу ФАС, рейтинг должен стать инструментом для поощрения добросовестных поставщиков и рассчитываться автоматически на основании данных ЕИС (количество исполненных контрактов, их цена, качество выполнения).
Стоит отметить, что регуляторы рассчитывают на запуск механизма РДР в рамках госзакупок не ранее 2023 года.
"Рейтинг деловой репутации планируем вводить с 2023 года, - говорила летом прошлого года заместитель руководителя Казначейства Анна Катамадзе. - Это связано с тем, что ЕИС в сфере закупок должна накопить чистые и достоверные данные по исполненным контрактам - на основе таких данных и будет автоматически рассчитываться РДР".
Автоматизация как средство борьбы за качество контрактной системы
Принятие и реализация этих и других норм оптимизационного законопроекта позволят, по словам Демидовой, провести полную автоматизацию закупочных процессов. Прежде всего идущих вслед за подписанием контракта. Речь идет, в частности, о претензионной работе, о приемке товаров, работ, услуг.
В свою очередь, Катамадзе ранее отмечала, что ряд принятых и планирующихся поправок к 44-ФЗ требуют развития функционала ЕИС, обеспечивающего автоматизацию процессов, следующих после подписания контракта.
"Впервые регулируем автоматизацию процессов после заключения контракта, - сказала Катамадзе. - С 1 января этого года используется универсальный передаточный документ - он абсолютно легитимен. С 1 июля текущего года заказчики получат право использовать механизм электронного актирования, а с 1 апреля следующего года это станет обязанностью".
По утверждению Катамадзе, в ЕИС уже частично реализован функционал, необходимый для выполнения положений оптимизационного пакета. Речь идет, в частности, о переходе на электронный документооборот при выполнении контракта - электронное актирование работ. По замыслу ведомства, электронное актирование позволит в течение 1-1,5 лет позволит перейти на автоматическое санкционирование платежей по госконтрактам.
В планы Казначейства входит дальнейшая оптимизация закупочных процедур, реализация нового вида закупки - электронного магазина, переход на структурированный электронный контракт, перевод в электронную форму всех сопутствующих процессов (претензионная работа, юридически значимая переписка, заключение контрактов с единственными поставщиками и т.д.), электронизация закрытых закупок. Еще одной из важных задач на текущий год Казначейство называет модернизацию реестра контрактов.
По оценкам Казначейства, перевод закупочных процессов на электронный документооборот приведет к экономии заказчиками более 25 млрд рублей в год.
Демидова также отметила, что реализация оптимизационного законопроекта приведет к сокращению как прямых материальных затрат (на бумагу, расходные материалы, почтовые услуги), так и трудозатрат, а также затрат на работу ЕИС.
Сам второй оптимизационный пакет поправок к 44-ФЗ (первый был принят в 2019 году - ИФ) был подготовлен в начале прошлого года. В него вошли поправки, предложенные при подготовке первого оптимизационного пакета, но требующие дополнительных доработок, согласования и т.п.
Предполагалось, что законопроект будет принят в первой половине прошлого года. Однако доработки и согласования законопроекта затянулись до декабря 2020 года.
