Госзакупки - COVID-ная задержка на пути в "матрицу"

Москва. 31 декабря. INTERFAX.RU - Глобальные потрясения влекут за собой глобальные изменения. Даже в такой зарегулированной и консервативной сфере, как госзакупки, громоздкая конструкция которой меняется хоть и часто, но медленно и неохотно. Однако под влиянием пандемии изменения стали значительными.

На старт, внимание, фальстарт!

Впрочем, стоит отметить, что предпосылки для изменений были заложены еще в 2019 году. Сначала первым оптимизационным пакетом поправок к закону "О контрактной системе" (44-ФЗ), а затем и вторым. Точнее, его подготовкой, которая несколько подзатянулась.

Сами оптимизационные поправки были направлены на упрощение и электронизацию закупочных процедур. Причем в случае с поправками из второго оптимизационного пакета речь идет, в частности, об электронизации процессов, следующих после подведения итогов торгов и подписания госконтрактов.

В числе прочего второй оптимизационный пакет поправок к 44-ФЗ предусматривает сокращение числа видов закупочных процедур до 3 с 11 в действующей редакции закона, унификацию требований к извещениям о закупках, к заявкам на участие в закупках. Также законопроект предполагает введение универсальной предквалификации участников закупок (к участию в закупках с ценой от 20 млн руб. будут допускаться только те поставщики, которые имеют опыт исполнения госконтрактов), запуск рейтинга деловой репутации, изменение порядка проведения аукциона и т.п. (законопроект включает в себя более 50 существенных поправок).

Минфин заявил о готовности этого оптимизационного законопроекта еще в феврале. При этом министерство отмечало, что принятие поправок приведет к дальнейшему сокращению сроков проведения госзакупок. Так, для конкурсов и аукционов он составит 28 дней, для коротких аукционов - 20 дней, для запроса котировок - 8 дней. Предполагалось, что в первой половине года законопроект будет рассмотрен и принят. Однако пандемия внесла коррективы, и в итоге оптимизационный пакет был внесен в правительство только в мае, а затем направлен на доработку. Второй раз Минфин внес законопроект на рассмотрение правительства уже в декабре.

"Оптимизационный законопроект доработан Минфином по замечаниям и предложениям, представленным в составе повторного заключения Государственно-правового управления президента, а также во исполнение решений, принятых на межведомственных согласительных совещаниях в правительстве, - сообщало министерство. - На совещании были урегулированы имевшиеся разногласия по законопроекту между Минфином и иными федеральными органами исполнительной власти, а также рассмотрены поступившие замечания Генпрокуратуры".

Чрезвычайные и единственные

Пандемия и введение режима самоизоляции весной сказались на всей экономике, включая сегмент госзакупок. Регуляторам и участникам рынка пришлось оперативно реагировать на изменение ситуации, чтобы не допустить коллапса. Первым шагом регуляторов по мобилизации рынка госзакупок стало признание пандемии обстоятельством непреодолимой силы, что позволило заказчикам осуществлять экстренные закупки у единственных поставщиков.

"При введении режима повышенной готовности (...) заказчик вправе осуществить закупку любых товаров, работ, услуг, требуемых в связи с введением режима повышенной готовности, на основании пункта 9 части 1 статьи 93 закона "О контрактной системе" (44-ФЗ - у единственного поставщика), поскольку распространение коронавирусной инфекции является обстоятельством непреодолимой силы", - говорилось в письме Минфина.

Такую же позицию заняла Федеральная антимонопольная служба, заявив, что при рассмотрении дел в сфере госзакупок будет считать пандемию обстоятельством непреодолимой силы. Также ФАС разъяснила, что закупки, направленные на профилактику, предупреждение и ликвидацию последствий распространения COVID, могут осуществляться у единственного поставщика - при условии наличия причинно-следственной связи цели и предмета такой закупки.

В марте Минфин внес в правительство предложения и по временному смягчению норм 44-ФЗ в связи с распространением коронавируса. В числе прочего министерство предложило разрешить заказчикам (по соглашению сторон) изменять из-за пандемии цены госконтрактов, сроки их исполнения. Но только при условии обоснования заказчиком необходимости изменений, а также при наличии решения высшего органа исполнительной власти.

Другая поправка предусматривала предоставление заказчикам права не требовать в 2020 году от субъектов МСП обеспечения исполнения госконтрактов.

В апреле "антивирусные" меры в сфере госзакупок были дополнены новыми. В их числе снижение минимального размера обеспечения контракта (с 5% до 0,5%), который может требовать заказчик от участников закупок. При этом максимальный размер обеспечения контракта остается прежним - 30%. Впрочем, для госконтрактов, расчеты по которым подлежат казначейскому сопровождению, эта планка установлена в 10% от цены контракта.

Также новые нормы предусматривали возможность выплаты аванса в размере более 30% от цены контракта, исключение необходимости обязательного обеспечения участниками гарантийных обязательств, уточняли порядок проведения закупок в виде запроса котировок в электронной форме - главным образом, в части учета количества товара, предлагаемого поставщиком в рамках такой закупки.

Даже в период самоизоляции госзаказчики фактически не пользовались возможностью проводить закупки у единственных поставщиков вследствие чрезвычайной ситуации. Так, за март-апрель общий объем закупок вследствие ЧС составил около 80 млрд руб. - 5% от общего объема закупок. Причем почти половина "чрезвычайных" закупок касалась приобретения медицинского оборудования. Объем этих закупок составил 36,9 млрд руб.

Такая доля "чрезвычайных" закупок у единственных поставщиков сохранилась и в дальнейшем. По данным системы анализа закупок "Интерфакс-Маркер", за период с января по июль госзаказчики заключили 128,5 тыс. контрактов с единственными поставщиками вследствие ЧС. Общий объем таких контрактов составил 224,56 млрд руб., или 4,7% общего объема заключенных госзаказчиками контрактов - 4,7 трлн руб.

Большая часть чрезвычайных закупок связана с закупками медоборудования, лекарств, расходных материалов, средств индивидуальной защиты - 53,4 тыс. контрактов. В денежном выражении объем этих контрактов составил 98,8 млрд руб. Причем около 30% этих средств были направлены на закупку аппаратов искусственной вентиляции легких (ИВЛ) - 29,8 млрд руб. (всего в этом году было заключено 3,9 тыс. контрактов на поставку аппаратов ИВЛ на 47,6 млрд руб.).

Также в топ-3 по числу чрезвычайных контрактов вошли закупки в сфере строительства и ремонта (3,1 тыс. контрактов на 30,7 млрд руб.), дорожной деятельности (проектирование, строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог - 122 контракта на 7,8 млрд руб.).

В то же время доля госзакупок у единственных поставщиков в целом возросла и по итогам I полугодия превысила 70% (3,1 трлн руб.) от общего объема закупок. Подобная ситуация сложилась и в сегменте закупок госкомпаний. По данным Минфина, в I полугодии госкомпании заключили 342 контракта на 7,2 трлн руб. в результате закупки у единственного поставщика и только около 180 тыс. контрактов на 1,4 трлн руб. были заключены по результатам конкурентных процедур.

В целом, в 2020 году объем госзакупок сохранился на уровне 2019 года. По данным Единой информационной системы (ЕИС) в сфере госзакупок, в 2020 году госзаказчики разместили в ЕИС извещения на проведение закупок на общую сумму в 9,4 трлн руб. и заключили контракты на 8,6 трлн (по состоянию на 31 декабря). В прошлом году госзаказчики разместили извещения на 9,8 трлн руб. и заключили контракты на 8,2 трлн руб. В свою очередь объем закупок госкомпаний сократился, соответственно, до 11,2 трлн (14 трлн в 2019 г) и 19,2 трлн (21,2 трлн руб.).

Эта волшебная... квота

За борьбой с пандемией и продолжением работ по оптимизации закупочного законодательства регуляторы не забывали и о таком направлении в сфере закупок, как импортозамещение. Работа велась по двум направлениям. Одно из них - систематизация и консолидация механизмов импортозамещения в госзакупках и закупках госкомпаний.

Минпромторг, в ведении которого находятся вопросы импортозамещения, подготовил предложения по консолидации запретительной практики еще осенью прошлого года. Однако принято оно было только в мае. С принятием соответствующего постановления свою силу утратили более десятка других нормативных актов, которые ранее регламентировали запреты на закупку госзаказчиками импортных товаров, работ, услуг. Речь, например, о постановлениях об установлении запретов на закупку отдельных видов товаров машиностроения, товаров легпрома, отдельных видов товаров мебельной и деревообрабатывающей промышленности и других.

При этом был утвержден перечень импортных товаров из более 120 наименований, на закупку которых распространяется запрет (не распространяется на продукцию из стран ЕАЭС).

Другое направление импортозамещения, над которым работали регуляторы - запуск нового механизма квотирования закупок.

На конец 2020 года Минпромторг удовлетворял около 80% заявок госзаказчиков на приобретение импортной промышленной продукции, закупки которой запрещены при наличии российских аналогов. При этом министерство объясняло такую высокую долю одобренных заявок тем, что заказчики ознакомились с действующим механизмом получения разрешений и подают заявки именно на ту номенклатуру, аналогов которой в РФ нет.

По данным Минпромторга, основной спрос со стороны госзаказчиков приходится на продукцию станкостроения - со стороны предприятий оборонно-промышленного комплекса. Также востребована продукция легкой промышленности, автомобилестроения.

В настоящее время в сфере госзакупок действуют три основных механизма импортозамещения: запрет на закупку зарубежной продукции, правило "третий лишний" (запрет на участие иностранного поставщика при наличии двух российских), предоставление 15%-ной ценовой преференции в отдельных сферах.

В начале года Минпромтог подготовил поправки к 44-ФЗ и к закону "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (223-ФЗ), предусматривающие введение механизма квотирования закупок госзаказчиками и госкомпаниями российской продукции. Тогда же вице-премьер Юрий Борисов заявлял о неэффективности действующих механизмов импортозамещения при госзакупках, которые достаточно просто обойти. "При конкурсных процедурах у нас такие талантливые люди, так прекрасно пишут (конкурсную документацию - ИФ), такие требования смогут написать, что российскому производителю и подойти близко (не получится - ИФ). Они тут же за счет этих требований сориентируются на конкретного будущего поставщика и все нормально. Нужно поставить этому жесткий однозначный запрет, - говорил вице-премьер. - Чтобы доминировать на российском рынке российскому производителю нужно расчистить рынок. (. . .) Российской промышленности нужны реальные преференции, а не рассуждения на этот счет".

"Мы выбрали очень ясный и простой путь - научились делать в том или ином сегменте продукцию той или иной номенклатуры, значит гарантированно надо ее закрепить за российским производителем", - объяснял Борисов необходимость квотирования закупок.

Летом поправки Минпромторга к 44-ФЗ и 223-ФЗ были приняты Госдумой. Они наделяют правительство правом утверждать перечень товаров, на которые будет распространяться норма о квотировании, а также определять размер квот.

На сегодняшний день емкость внутреннего рынка товаров и услуг, которые торгуются по 44-ФЗ и 223-ФЗ, составляет порядка 8,2 трлн руб. и 21,3 трлн руб. соответственно (данные за 2019 год), пояснял Борисов в Госдуме при рассмотрении поправок в первом чтении. Порядка одной трети приходится на российскую продукцию, без учета работ и услуг, а остальное - импорт.

Только в декабре правительство утвердило квоты на закупку в 2021-2023 годах госзаказчиками 107 видов товаров (по общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности) российского производства (или произведенного в странах ЕАЭС). В перечень вошли различные виды медтехники и медицинского оборудования, промышленной продукции, продукции легкой промышленности, радиоэлектроники и т.д. Для большинства позиций перечня размер квот установлен на уровне 40-60% от годового объема закупок.

Впрочем, для ряда позиций размер квот установлен значительно меньший. Так, например, для кассовых терминалов и банкоматов установлены квоты в размере 18% (2021 г.) и 20% (2022-2023 гг.), для "устройств ввода или вывода, содержащих или не содержащих в одном корпусе запоминающие устройства", а также для мониторов и проекторов - 2% и 3% соответственно, для аппаратов сотовой связи - 1%, для коммутационного и транспортного телекоммуникационного оборудования - 44% и 49%, для ноутбуков и портативных компьютеров - 50%, 60% и 70%.

При этом Минпромторг отмечал, что по мере апробации механизма, анализа его реализации, а также на основании сведений о возможностях отечественной промышленности действие механизма будет постепенно расширяться и на иные отрасли промышленности.

Также правительство утвердило квоты на закупку госкомпаниями 251 видов товаров российского производства. Причем в этом случае для большинства позиций перечня размер квот установлен на уровне 50-90% от годового объема закупок.

И смело в матрицу пойдем

К концу 2020 года сфера госзакупок подошла с достаточно ясными планами на следующий год. В их числе принятие оптимизационного пакета поправок и их реализация. Причем не только на уровне нормативных правовых актов, но и на практике. В последнем случае основная нагрузка придется на долю Федерального казначейства, которое отвечает за развитие и эксплуатацию ЕИС.

По утверждению замруководителя Казначейства Анны Катамадзе, ведомство уже сейчас ведет доработку ЕИС в соответствии с положениями оптимизационного пакета, поскольку предполагается, что значительная часть нововведений вступит в силу с 1 апреля 2021 года. Соответственно к этому времени к работе по новым правилам должны быть готовы и ЕИС, и электронные торговые площадки, и внешние информсистемы, с которыми взаимодействует ЕИС.

По словам Катамадзе, к настоящему времени в ЕИС уже частично реализован функционал, необходимый для выполнения положений оптимизационного пакета. Речь идет, в частности, о переходе на электронный документооборот при выполнении контракта - электронное актирование работ. По замыслу ведомства, электронное актирование позволит в течение 1-1,5 лет позволит перейти на автоматическое санкционирование платежей по госконтрактам.

В планы Казначейства входит дальнейшая оптимизация закупочных процедур, реализация нового вида закупки - электронного магазина, переход на структурированный электронный контракт, перевод в электронную форму всех сопутствующих процессов (претензионная работа, юридически значимая переписка, заключение контрактов с единственными поставщиками и т.д.), электронизация закрытых закупок. Еще одной из важных задач на следующий год Казначейство называет модернизацию реестра контрактов.

В целом, одной из своих основных задач в части госзакупок Казначейство называет электронизацию и автоматизацию закупочных и связанных с ними процессов, создание инструментов для анализа данных и т.п. В случае успешной реализации этих планов сфера госзакупок может и не станет "матрицей" - полностью цифровой средой, но значительно приблизится к этому состоянию.

По оценкам Казначейства, перевод закупочных процессов на электронный документооборот приведет к экономии заказчиками более 25 млрд рублей в год.

Также в 2021 году может решиться вопрос дальнейшего развития 223-ФЗ. В настоящее время можно выделить два вектора. Один из них - более жесткая регламентация закупочной деятельности госкомпаний. Другой - точечная корректировка 223-ФЗ. За первый из них выступает ФАС, которая в начале года подготовила соответствующие поправки к закону о закупках госкомпаний. Тогда же замруководителя ведомства Михаил Евраев заявлял, что необходимость в развитии 223-ФЗ имеется, что подтверждается множеством запросов со стороны госкомпаний об урегулировании тех или иных вопросов. "Нужные единые правила, которые одинаково действовали и трактовались нашими УФАС в различных регионах", - говорил он.

Сам законопроект предусматривает, в частности, введение для госкомпаний ограничений на закупки у единственных поставщиков или неконкурентными способами.

"Предлагаем ввести ограничение на закупки у едпоставщика в размере, например, 10% от совокупного годового объема закупок, - говорил тогда Евраев. - Возможно, цифра нужна другая, 15%, 20%, но она нужна".

Помимо этого, Минфин в следующем году намерен заняться проработкой планов по развитию контрактной системы в средне- и долгосрочной перспективе. В том числе, с привлечением участников рынка и экспертного сообщества.