Превентивный арест за отклонение от налоговой нормы. Обзор

Москва. 22 сентября. INTERFAX.RU - Федеральная налоговая служба (ФНС) решила взяться за ту часть бизнеса - в общем и целом, судя по всему, незначительную, - которая успевает вывести ликвидные активы после начала налоговых проверок. У компаний, где налоговая нагрузка меньше среднеотраслевой, служба собирается арестовывать активы еще на этапе ревизии.

Представители бизнеса и юристы встретили эти инициативы противоречивыми оценками. Они опасаются, что у чиновников появится новый инструмент давления на законопослушных предпринимателей, и настаивают на создании эффективной системы сдержек и противовесов.

Запоздалая реакция

Сейчас препятствовать выводу активов из компаний, где по результатам налоговой проверки обнаружилась недоимка, инспекции могут только после вынесения решения о доначислении налогов. В арсенале государства запрет на отчуждение и передачу в залог активов, начиная с недвижимости и транспорта, а также приостановка операций по счетам в банке, если "замороженного" имущества недостаточно для покрытия недоимки. Эти ограничения компания вправе заменить на банковскую гарантию, поручительство третьего лица или залог ценных бумаг, торгующихся на бирже, может также предоставить в залог иное имущество.

Но до вынесения решения о доначислении инспекция, даже видя вывод активов, ничего сделать с этим не может. "Существующие механизмы позволяют воспрепятствовать этому только постфактум", - констатирует адвокат, старший юрист налоговой практики Bryan Cave Leighton Paisner (Russia) LLP Дмитрий Парамонов. И только когда вывод активов налицо, можно добиваться возбуждения уголовного дела по статье 199.2 Уголовного кодекса (УК) РФ за сокрытие активов от взыскания, либо, если должник "свалился" в банкротство - оспаривать сделки и взыскивать деньги с владельцев бизнеса и других контролирующих лиц, привлекая их к субсидиарной ответственности.

Риск сроков

Проблема усугубляется тем, что сроки выездных налоговых проверок чрезвычайно часто выходят за рамки срока в один год и три месяца, который устанавливает статья 89 Налогового кодекса (НК) РФ. Реальная длительность проведения такой проверки составляет в среднем полтора года, оценивает партнер, руководитель практики по урегулированию споров с государственными органами PwC в России Раиса Алексахина.

Основные проблемы возникают на этапе составления акта по итогам проверки, добавляет партнер юркомпании Taxology Алексей Артюх. На это отводится два месяца, но, по словам Артюха, этот срок "повсеместно и серьезно нарушается". "Сама проверка выездная обычно идет год или чуть больше, но после этого мы можем ждать акт месяцами. Прямо сейчас у меня есть кейс, по которому акт выездной налоговой проверки мы ждем с октября прошлого года. Перед этим было дело, где мы ждали полтора года только акт. У коллег есть и еще большие просрочки в практике", - рассказывает он.

Но на этом процедура тоже не заканчивается - налоговая инспекция готовит решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в этом.

"Налоговые инспекторы зачастую в силу объективных причин вынуждены нарушать установленные НК РФ сроки", - заступается за ревизоров Алексахина. Основной причиной задержек является необходимость сбора, систематизации и анализа достаточно большого объема документов и информации, которые могут касаться тысяч, а то и десятков тысяч операций налогоплательщика за проверяемый период. "Работа также может осложняться необходимостью запроса и получения документов от десятков контрагентов, а также информации и сведений из иностранных юрисдикций. Плюс проведение налоговых мероприятий, связанных с непосредственным контактом с налогоплательщиком и иными лицами - встречи, допросы, осмотры, выемки", - говорит она.

Кроме того, по словам Алексахиной, иногда требуется прояснять сложные экономические, методологические либо технологические вопросы, для чего также может понадобиться проведение экспертизы. Не стоит сбрасывать со счетов и человеческие факторы, в том числе высокий уровень загруженности инспекторов, добавляет она.

Проверяемые тоже могут вести себя недобросовестно: не отвечать на требования либо отвечать формально, не предоставлять документы, не коммуницировать с инспекторами, идти по сугубо формальному пути, препятствовать проведению допросов, осмотров, выемки, экспертизе, говорит Алексахина.

В этом Артюх с ней не согласен. Объективно налогоплательщику сложно затянуть проверку - сейчас почти вся информация по спорным вопросам собирается налоговой без его участия, возражает он.

Закрыть даже небольшую лазейку

Суммы потерь от вывода активов на этапе налоговых проверок, судя по имеющейся информации, не очень велики. По данным ФНС, за два года налогоплательщики, по которым проводились проверки, сокрыли ликвидные активы не менее чем на 170 млрд рублей. "Это сумма, на которую были выведены активы должников с момента начала проверочных мероприятий. Фактически она равнозначна потерям для всех кредиторов. Модельное поведение большинства таких должников - полный вывод активов к моменту появления возможности взыскания", - сообщили "Интерфаксу" в ФНС.

Ежегодные потери бюджета при этом составляют 20 млрд рублей, посчитали в ФНС. "Это расчетная сумма, которую мог бы получить бюджет, если бы возможность выводить активы с момента начала проверки отсутствовала", - сказали "Интерфаксу" в службе.

Для сравнения: общая сумма налоговых поступлений в бюджетную систему по линии ФНС за первое полугодие 2021 года составила 12,8 трлн рублей, сообщал в августе глава службы Даниил Егоров на встрече с председателем правительства Михаилом Мишустиным. По итогам года ФНС рассчитывает на поступления в размере до 25,5 трлн рублей.

Закрыть имеющуюся лазейку, хотя потери бюджета от ее использования и относительно невелики, чиновники намерены кардинальными мерами. В июле стало известно о подготовке Минфином и ФНС законопроекта, который разрешит налоговикам вводить обеспечительные меры уже на этапе выездных проверок. ФНС сможет последовательно арестовывать сначала недвижимость, затем автотранспорт, ценные бумаги и предметы дизайна служебных помещений, а если этого будет недостаточно для покрытия вероятной недоимки - прочие активы, за исключением готовой продукции, сырья и материалов.

"Приостанавливать (блокировать) операции по счетам будет нельзя. Нельзя будет также арестовывать продукцию, сырье, любые оборотные активы. Статус-кво надо будет сохранить только по недвижимости, транспорту, предметам роскоши и т.п. При необходимости срочной реализации конкретного актива его можно будет заменить", - объясняют в ФНС.

Снять арест, согласно проекту, будет возможно, как и сейчас, предоставлением банковской гарантии на сумму претензий, залогом ценных бумаг или имущества, поручительством третьего лица. Обжаловать решения о наложении обеспечительных мер можно будет как в вышестоящих налоговых органах, так и судебном порядке.

Затронуть эти меры могут одного налогоплательщика из тысячи - в стране проходит около 6 тысяч выездных проверок в год. Информация об арестах должна будут публиковаться в открытом реестре ФНС и вноситься в государственные реестры, чтобы исключить риски у контрагентов проверяемой компании.

Риск усмотрения

В РСПП заявили, что негативно оценивают предложения Минфина и ФНС. "Спасая несколько десятков миллиардов рублей недоимки, государство осложняет условия, повышает риски ведения бизнеса в России в целом. В результате вместо привлекательной для предпринимательства среды бизнес вынужден вести деятельность под риском внезапного ареста своего имущества, зависящего исключительно от усмотрения нескольких чиновников", - заявили "Интерфаксу" в РСПП.

Угроза применения обеспечительных мер на этапе проверки - это новый рычаг давления на налогоплательщиков на налоговых комиссиях, добавляет руководитель аналитической службы юридической компании "Пепеляев групп" Вадим Зарипов из "Пепеляев групп". "Запугивать выездными проверками инспекторам будет еще проще. И в этом главная опасность, на мой взгляд", - говорит Зарипов. Налоговые комиссии - это полуофициальные мероприятия, в рамках которых инспекции сообщают налогоплательщикам о своих подозрениях по поводу налоговых правонарушений. Иногда эти комиссии являются инструментом урегулирования возможного налогового спора, чаще на условиях доплаты в казну.

Нельзя полностью исключить вероятность того, что изменения могут затронуть и добросовестные компании, соглашается Алексахина. "Однако этот риск будет минимизирован, если введение обеспечительных мер в ходе проверки будет допустимо исключительно с одновременного разрешения вышестоящего налогового органа и ФНС. То есть если ФНС будет контролировать данный процесс и фактически выступать гарантом отсутствия злоупотреблений со стороны налоговых органов", - полагает она. Такой механизм законопроект предусматривает.

В целом же, по словам Алексахиной, идея Минфина и ФНС "достаточно понятна и оправдана". "Понятно, что предлагаемый подход направлен на борьбу, в первую очередь, с недобросовестными налогоплательщиками, применяющими агрессивные схемы по уходу от налогообложения, а также на борьбу с незаконным выводом денежных средств из РФ", - говорит она.

По мнению доцента кафедры коммерческого права и процесса Российской школы частного права Рустема Мифтахутдинова, предлагаемое ФНС решение будет демотивировать бенефициаров к выводу активов, что предупредит банкротство и причинение ущерба всем кредиторам. Он подчеркивает, что инициатива службы близка к предложению вернуть в российское законодательство так называемый "арестный залог" (придание залогового статуса активам, на которые обеспечительные меры наложены до инициирования процедуры банкротства; поправки в закон о банкротстве находятся в Госдуме - ИФ) и привести его таким образом в этой сфере к общемировым практикам.

"Одним из ключевых доводов в пользу возвращения арестного залога в целом для всех кредиторов является возможность сохранения актива, в том числе для всех последующих кредиторов. Тот же аргумент можно использовать и в пользу обеспечительных мер в ходе выездных налоговых проверок, тем более что они позволят выявить финансовые трудности на еще более ранней стадии финансовых проблем, пока активов у должника как правило достаточно", - говорит Мифтахутдинов.

Он признает, что у обычных кредиторов будет больше сложностей: им нужно будет больше внимания уделать своим контрагентам. "Но, с другой стороны, в долгосрочной перспективе [новая практика] будет способствовать повышению уровня доверия контрагентов друг к другу и снижению рисков неплатежеспособности", - считает Мифтахутдинов.

Вопрос и ответ о соразмерности

Противники новации говорят о том, что реализация идеи Минфина и ФНС нарушит баланс частных и публичных интересов. "Обеспечительные меры до вынесения решения по результатам налоговой проверки приводят к тому, что налогоплательщик лишается права распоряжаться собственным имуществом, во-первых, без вины, во-вторых - в размере, не обоснованном в ходе налогового контроля", - говорит Парамонов из Bryan Cave Leighton Paisner (Russia).

"В период проведения проверки охраняемого законом интереса просто нет - он никак не оформлен и не выражен", - добавляет Артюх. По его словам, просто у государства есть гипотеза, что его право на получение налогов нарушено, и государство эту гипотезу проверяет.

С практической точки зрения эксперты обращают внимание на то, что на этапе проверки сумма налоговых претензий неясна, а потому просто невозможно оценить соразмерность обеспечительных мер. "Накладывается арест на миллиард, а потенциальная недоимка - миллион. Несоразмерно? Да! Но этого никто не знает, потому что вторая цифра неизвестна, как минимум до акта проверки", - говорит Артюх.

ФНС же настаивает, что добросовестный бизнес не пострадает, так как по проекту обеспечительные меры на этапе проверки возможны только при определенных условиях. Во-первых, например, если налоговая нагрузка у проверяемого лица существенно меньше, чем у "соседей по отрасли", во-вторых, только в пределах суммы разрыва между уплаченной суммой налогов и суммой налогов при средней по отрасли нагрузкой, сообщили "Интерфаксу" в ФНС.

"Допустим, в определенной сфере нагрузка составляет 100 млн рублей в год, а у проверяемого налогоплательщика - 10 млн рублей, - объясняет главный юрисконсульт юридического департамента Газпромбанка, консультант Исследовательского центра частного права им С.С.Алексеева при президенте РФ Айнур Шайдуллин. - Значит, есть большая вероятность, что он недоплачивает, и возможно, даже не девяносто, а больше, например, 150 млн, так как расчет берется по среднему показателю по отрасли. Однако, тем не менее, обеспечительные меры в такой ситуации могут налагаться только на девяносто". Если среднеотраслевая налоговая нагрузка рассчитана правильно, то, по словам Шайдуллина, налицо, с большой вероятностью, аномальная ситуация, когда предприятие платит в 10 раз меньше конкурентов. Но Шайдуллин особо обращает внимание, что должна появиться корректная методика расчета среднеотраслевой налоговой нагрузки.

На корню не отвергает идею чиновников и Зарипов из "Пепеляев групп". Но, по его мнению, ее реализация возможна только при условии создания "эффективной системы сдержек и противовесов". Он не исключает, что можно в законе указать, что налогоплательщику должна объявляться сумма и основания подозрений в самом начале проверки, например, в решении о ее назначении. "У налоговых органов не должно быть стремления доначислить не меньше, чем было арестовано имущества", - добавляет Зарипов.

Кроме того, если идея Минфина и ФНС станет законом, то, по мнению Зарипова, надо отменять статью 199.2 УК РФ о наказании за сокрытие активов. Также необходимы дополнительные законодательные гарантии возмещения вреда в случае избыточных мер.