Москва. 14 января. INTERFAХ.RU - Полтора десятилетия назад, 14 января 1995 г., вступил в силу федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". Эта дата считается официальным днем ее рождения. О возникновении, развитии и достижениях высшего органа финансового контроля России в интервью "Интерфаксу" рассказал руководитель аппарата Счетной палаты Сергей Шахрай.
- Сергей Михайлович, впервые упоминание о Счетной палате содержится в Конституции РФ 1993 года. Вы были одним из авторов текста этого документа. Расскажите поподробнее о том, как Вам виделась работа этого органа.
- Прежде всего, должен отметить, что, работая как один из авторов над текстом Конституции, я не мог в то время знать, что однажды попаду на работу в Счетную палату. Но уже тогда постарался написать о ней только хорошее.
Словосочетание "Счетная палата" прописано всего в нескольких строчках теста Конституции. Однако сама по себе конституционная модель Счетной палаты – достаточно логичный и объемный институт. В его основе – два постулата Конституции. Первый – каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Второй – каждый имеет право участвовать в управлении делами государства и получать информацию о том, как государство этими налогами распоряжается (ст. 32 и другие).
Далее, в Конституции записано, что парламент страны является не только законодательным органом, но и представительным. Он представляет интересы избирателей. Реализуя свои представительные функции и обеспечивая избирателям право на информацию об управлении государством, парламент образует такой специальный институт, как Счетная палата. Согласно конституционной логике, Счетная палата – орган налогоплательщиков. Это революционная конструкция: ничего подобного в стране до тех пор не было. Прежде исполнительная власть контролировала исключительно сама себя. С момента образования Счетной палаты впервые в истории государства российского исполнительная власть становится объектом внешнего независимого контроля. Счетная палата от имени всего общества проверяет, как исполнительную власть распоряжается доверенными ей ресурсами, созданными на деньги налогоплательщиков: финансовыми средствами и государственной собственностью, в том числе интеллектуальной.
- Понятно, что эта революционная метаморфоза должна была быть обеспечена специальными гарантиями?
- Для упрочения независимости и повышения политического веса Счетной палаты в процедуре ее образования участвуют не только избранный населением парламент, но и избранный всеобщим голосованием президент. Здесь работает своего рода "принцип двух ключей", происходит сложение воли двух избранных населением институтов. Президент вносит кандидатуры председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты в палаты Федерального Собрания, а парламент их утверждает. Именно таков порядок избрания председателя и судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, назначения Генерального прокурора и его заместителей.
Но одновременно это означает, что ни парламент, ни президент не вправе самостоятельно отрешить от должности аудитора Счетной палаты. Для привлечения к уголовной ответственности члена коллегии Счетной палаты, согласно ст. 29 Конституции, также требуется согласие парламента.
Наконец, по Конституции, порядок деятельности и основные правомочия Счетной палаты регулируются специальным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Кроме того, особые профессиональные и моральные обязательства налагает на Счетную палату статус влиятельного участника мирового сообщества высших органов финансового контроля. Как член Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), объединяющей контрольные органы 192 стран мира, Счетная палата в своей работе обязана руководствоваться основными принципами Лимской декларации, принятой IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 году. Это независимость, гласность, законность, профессионализм. С 2007 г. Счетная палата является членом Управляющего совета ИНТОСАИ. В 2002-2005 гг. президентом Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) являлся председатель Счетной палаты Сергей Степашин. О растущем международном авторитете российского контрольного ведомства свидетельствует избрание его представителей в Независимый аудиторский консультативный комитет ООН и в Независимый аудиторский комитет Совета Европы. Активно работает и Совет руководителей Высших органов финансового контроля государств - участников СНГ, созданный в 2000 году.
- Расскажите о направлениях деятельности Счетной палаты, о том, как складываются отношения Счетной палаты с Минфином, а также, возможно, о самых общих итогах работы ведомства за прошедшие годы?
- По своей природе Счетная палата является внешним органом государственного финансового контроля. Внешним по отношению к системе исполнительной власти. И потому она постоянно оппонирует Министерству финансов России.
В работе Счетной палаты можно выделить так называемый обычный финансовый контроль, основанный на документарной финансовой ревизии проверяемых организаций. При этом Счетная палата дает оценку законности и целевому характеру использования средств. Пока это основная форма деятельности высшего органа финансового контроля. За 15 лет Счетной палатой выявлено нарушений финансово-бюджетного законодательства на сумму более 1,56 трлн рублей. В бюджет возвращено 147 млрд рублей. На содержание самой Счетной палаты было за полтора десятилетия потрачено около 10,3 млрд рублей.
Только в 2008-2009 гг. правоохранительными органами по материалам Счетной палаты было возбуждено несколько сотен уголовных дел, 11 должностных лиц осуждены, к 34 применены административные взыскания.
Другим относительно новым направлением деятельности Счетной палаты стал аудит эффективности бюджетных расходов и управления федеральным имуществом. Здесь инспектора изучают не только законность и целевой характер бюджетных трат, но и оценивают, можно ли было за те же деньги оказать гражданам страны больший объем государственных услуг. Такой аудит предполагает, что еще до начала проверки Коллегия Счетной палаты утверждает критерии и показатели оценки эффективности проверяемой организации.
И, наконец, последний вид деятельности Счетной палаты представляет так называемый стратегический аудит. В его рамках Счетная палата дает оценку соответствия деятельности проверяемых организаций нормативно утвержденным стратегическим целям развития государства на обозримый период.
В силу своей численности, да и своей конституционной природы Счетная палата не должна гоняться, как волк за зайцем, за каждым рублем в каждой проверяемой структуре. Для этого есть внутренний, ведомственный финансовый контроль, олицетворяемый Минфином и Федеральным казначейством. Нашей главной задачей должна стать помощь в создании систем внутреннего финансового контроля в министерствах, ведомствах, госкорпорациях и госбанках, в крупнейших федеральных государственных унитарных предприятиях. А потом уже – проверка эффективности этих контрольных систем. Если показатели свидетельствуют, что такая система работает хорошо, мы не идем с ревизией. Если плохо – начинаем сплошную проверку.
- Несколько слов о кадрах Счетной палаты?
- Чтобы профессионально выполнять такие сложные задачи, Счетная палата должна вести экспертно-аналитическую и научную деятельность и участвовать в подготовке для своих нужд профессиональных кадров. Для этого семь лет назад в Счетной палате создан Государственный научно-исследовательский институт системных исследований. В нем работают 14 докторов наук и 20 кандидатов. Кстати, и в самой Счетной палате работают 28 докторов и 144 кандидата наук. В совокупности это огромный научный потенциал. Для подготовки специализированных кадров для Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Федерации со студенческой скамьи три года назад был создан новый факультет МГУ имени Ломоносова – Высшая школа государственного аудита. Она готовит юристов и экономистов по стандартам, разработанным с участием Счетной палаты и рассчитанным на трудоустройство выпускников в Счетную палату и контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований. Думаю, питомцев ВШГА "с руками оторвут" и в системе федерального казначейства, и в бизнесе.
Непростая доля инспектора финансового контроля, на которого зачастую оказывается давление представителями проверяемых организаций, подтолкнуло Счетную палату к разработке уникальной внутренней системы антикоррупционной защиты. Честной работе инспекторов Счетной палаты способствует и такая предусмотренная ст. 31 закона "О Счетной палате Российской Федерации" материальная гарантия, как их высокие должностные оклады, на 20% превышающие оклады соответствующих работников Аппарата Правительства.
Наконец, сотрудник Счетной палата постоянно должен находиться в хорошей физической форме. Неслучайно Счетная палата завоевала в конце 2009 г. первое место в спортивных состязаниях среди сотрудников всех федеральных органов государственной власти.
