Москва. 31 января. INTERFAX.RU - Александр Буксман, первый замгенпрокурора России, подробно рассказал о том, как Россия выполняет рекомендации Группы стран против коррупции (GRECO), с какими проблемами сталкивается, и какие шаги планирует принять в ближайшее время.
- Александр Эмануилович, когда и для чего была создана группа GRECO, какова ее роль в борьбе с коррупцией?
- GRECO была создана в мае 1999 года для реализации международно-правовых документов в сфере противодействия коррупции, разработанных Советом Европы. Наиболее важными из таких документов являются Конвенции Совета Европы о уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.1999) и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.1999). Изначально в GRECO входило 17 государств-участников Совета Европы. Сейчас их уже 49 (48 государств Европы и США), причем 48-й участник (Сан-Марино) присоединился к GRECO 13 августа 2010 г., а 49-й (Беларусь) – в конце прошлого года.
GRECO помогает выявлять недостатки национальной антикоррупционной политики и призывает государства к проведению необходимых законодательных, институциональных и практических реформ. Она также предоставляет площадку для обмена передовым опытом в области предупреждения и выявления коррупции. Для реализации названных целей GRECO осуществляет мониторинг проводимых странами-участницами политик в сфере противодействия коррупции, в ходе которого дается оценка их соответствия антикоррупционным стандартам Совета Европы и высказываются рекомендации по устранению выявленных недостатков. Механизм работы GRECO заключается в проведении взаимных экспертных оценок с осуществлением страновых визитов для предметного изучения ситуации с коррупцией в оцениваемой стране и особенностей системы организации противодействия ей.
Работа GRECO разбита на тематические циклы или так называемые раунды оценки. В рамках каждого из них исследуется определенный блок вопросов.
Предметом анализа первого раунда оценки являются различные аспекты деятельности специализированных органов страны, занимающихся предупреждением и пресечением коррупции (независимость этих органов, их компетенция, достаточность ресурсного и иного обеспечения, эффективность работы), а также вопросы обоснованности и объема предоставления отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного преследования.
В рамках второго раунда оцениваются особенности национального законодательства и правоприменительной практики по вопросам выявления, изъятия и конфискации доходов и иного имущества, полученных от коррупции, предупреждения коррупции в системе государственного управления, ответственности юридических лиц за коррупционные преступления, совершаемые в их интересах.
Третий раунд посвящен вопросам уголовно-правовой политики государства (особенностям криминализации в национальном уголовном законодательстве конкретных видов коррупционных проявлений) и прозрачности финансирования политических партий.
Каждый раунд оценки рассчитан на определенный период проведения. Так первый раунд был рассчитан на 2000-2002 гг., второй – 2003-2006 гг., а третий запущен в январе 2007 г. и длится до сих пор. Страна, присоединившаяся к GRECO после окончания указанных периодов, проходит все перечисленные раунды оценки, только в более ускоренном режиме. Членство в GRECO не ограничивается странами-участницами Совета Европы. Оно автоматически предоставляется государству, ратифицировавшему одну из перечисленных конвенций Совета Европы.
- Когда в GRECO вступила Россия, и как она проходила предусмотренные этой организацией раунды оценки?
- После ратификации в 2006 году Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и вступления в феврале 2007 г. в Группу государств против коррупции, Россия прошла процедуру совмещенного первого и второго раундов оценки GRECO, которые проводились в 2008 году.
По их результатам в адрес России высказано 26 рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной практики с целью приведения их в соответствие с европейскими антикоррупционными стандартами. Таким образом, Россия оказалась в непростом положении, когда в кратчайшие сроки необходимо было выполнить мероприятия по реализации 26 рекомендаций GRECO, в то время как подавляющему большинству стран-членов GRECO адресовано не более 10-15 рекомендаций. Кроме того, Россия не воспользовалась при ратификации Конвенции правом на оговорки (такое право использовал целый ряд стран: Андорра, Бельгия, Великобритания, Дания, Нидерланды, Финляндия, Франция и др.). Поэтому мы вынуждены реализовывать все её положения безоговорочно.
В 2009 году по решению президента РФ, взаимодействие с GRECO возложено на Генпрокуратуру России. Ранее головным ведомством, осуществлявшим такое взаимодействие, являлся Минюст РФ. По поручению президиума Совета при президенте РФ по противодействию коррупции от 23 июля 2009 г., Генеральным прокурором РФ был издан приказ от 26 августа 2009 г. № 282 «Об организации работы по реализации рекомендаций Группы государств против коррупции», которым были определены сроки выполнения необходимых мероприятий и ответственные исполнители, а также утвержден состав межведомственной рабочей группы по вопросам реализации рекомендаций GRECO.
Многие из рекомендаций GRECO имели концептуальный характер и предполагали проведение достаточно глубоких реформ в различных сферах государственного управления. На их реализацию по правилам и процедурам GRECO отводилось всего 18 месяцев.
- Что требовалось от России?
- России предписывалось сократить степень и объем иммунитетов отдельных категорий должностных лиц от уголовного преследования; распространить антикоррупционные реформы в сфере государственного управления на широкий круг работников бюджетной сферы, а не только на государственных гражданских служащих; законодательно регламентировать вопросы, касающиеся урегулирования конфликта интересов на государственной службе, и обеспечить их исполнение на практике (рекомендации XI, XII, XVI, XX и др.).
Несмотря на ограниченные сроки, удалось сделать многое, что обеспечило со стороны GRECO достаточно высокую оценку предпринятых Россией усилий по реализации высказанных рекомендаций. Этого удалось добиться в немалой степени и благодаря тому, что реализации рекомендаций GRECO первостепенное внимание уделял лично президент России Дмитрий Медведев.
Все мероприятия осуществлялись нами в тесном контакте с Администрацией президента РФ. Например, согласно рекомендации I, России предстояло на основе Национального плана противодействия коррупции разработать всеобъемлющую национальную стратегию по борьбе с коррупцией, охватывающую федеральный, региональный и местный уровни; согласно рекомендации II - обеспечить более широкое представительство в Совете при президенте РФ по противодействию коррупции, чтобы лучше учитывать интересы регионов и гражданского общества.
Полной реализации этих рекомендаций способствовало принятие президентом РФ Национальной стратегии противодействия коррупции и новой редакции Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, а также включение Указом президента РФ в состав Совета при президенте РФ по противодействию коррупции представителей гражданского общества.
Непосредственно Генпрокуратурой полностью выполнены рекомендации, нацеливающие на: улучшение координации деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции (рекомендация VI); совершенствование процедуры приема на работу прокуроров всех уровней на основе объективных критериев (VIII); поощрение аудиторов и других лиц, профессионально занимающихся оказанием консультационных и юридических услуг, информировать уполномоченные органы о подозрениях в коррупции (XXVI).
Положительную оценку получила работа Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Минюста РФ, Федеральной налоговой службы по выполнению отнесенных к их компетенции мероприятий по реализации рекомендаций GRECO. С их участием в полном объеме выполнены рекомендации, направленные на обеспечение систематического обучения судей по вопросам судейской этики, а также применения конфискации и обеспечительных мер по делам о коррупционных преступлениях (X и XV); разработку необходимой методологической основы для применения на практике новых упрощенных процедур лишения неприкосновенности отдельных категорий должностных лиц (XII); обеспечение специальной подготовки сотрудников налоговых органов по вопросам выявления коррупционных правонарушений (XXV).
Министерством здравоохранения и социального развития по инициативе Генпрокуратуры в сжатые сроки был разработан Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих. Это позволило частично выполнить рекомендацию XXIII. Полному её выполнению будет способствовать одобрение кодекса на последнем заседании президиума Совета при президенте РФ по противодействию коррупции и принятое на нем поручение соответствующим государственным органам утвердить на базе данного кодекса собственные внутриведомственные кодексы этики.
По инициативе Генпрокуратуры постановлением Собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ от 19 ноября 2009 г. закреплены положения, обязывающие нотариусов информировать компетентные государственные органы о ставших им известными фактах коррупционных правонарушений. Советом Аудиторской палаты России 30 ноября 2009 г. принято решение при разработке новых нормативных правовых актов и внесении изменений в действующие документы включать положения, обязывающие аудиторов сообщать в правоохранительные органы о всех фактах коррупционных нарушений, обеспечить выработку эффективных мер взаимодействия Аудиторской палаты и ее региональных филиалов и отделений с органами прокуратуры, предусмотреть участие представителей прокуратуры в заседаниях Совета и Общего собрания Аудиторской палаты, на которых они имели бы возможность высказать свои предложения по вопросам совершенствования работы в сфере противодействия коррупции.
- Как Россия отчиталась в 2010 году о выполнении требований GRECO, что нам было рекомендовано?
- Генпрокуратурой был подготовлен проект отчета РФ о реализации рекомендаций GRECO, который одобрен президиумом Совета при президенте РФ по противодействию коррупции и 30 июня 2010 г. представлен в Совет Европы. По итогам обобщения представленной нами информации, согласно первоначальной оценке секретариата GRECO, полностью реализованными признавались 7 рекомендаций, нереализованными – 5, частично реализованными – 14. Подобная оценка является типичной для стран - членов GRECO, проходивших совмещенные первый и второй раунды оценки.
Тем не менее, с целью улучшения рейтинга России по некоторым рекомендациям были предприняты дополнительные меры, по их результатам в GRECO представлена соответствующая информация.
Пленарное заседание GRECO, на котором принимался отчет о выполнении РФ рекомендаций по итогам первого и второго раундов оценки GRECO, состоялось в период с 29 ноября по 2 декабря 2010 года в Страсбурге (Франция). Защиту указанного отчета Россией в целом следует признать успешной. При его рассмотрении, удалось достичь беспрецедентного для практики GRECO повышения рейтинга по 6 рекомендациям (по сравнению с первоначальным проектом отчета). Из них два - подняты до уровня полностью реализованных, 4 - частично реализованных. Таким образом, России засчитано полное выполнение 9 рекомендаций, частичное выполнение 15 рекомендаций, не выполнено всего 2 рекомендации.
Секретариатом GRECO, докладчиками и участниками заседания признано, что Россией развернута и проделана широкомасштабная работа по выполнению рекомендаций GRECO, ускоренно принимаются последовательные концептуальные меры по профилактике и пресечению коррупции, завершение которых в отводимый стране полуторагодовой срок объективно весьма затруднительно. Отчет о выполнении РФ рекомендаций GRECO по итогам первого и второго раундов оценки (на английском языке) уже опубликован на сайте GRECO в сети «Интернет». МИД России осуществлен официальный перевод этого отчета на русский язык и в ближайшее время он будет доступен для российского читателя.
- Какие рекомендации оценены как частично реализованные и что предстоит сделать для их полного выполнения?
- Рекомендации оценены как частично реализованные в основном со ссылкой на то, что принятые в соответствии с ними меры ввиду относительной новизны и недостаточной апробированности на практике трудно поддаются оценке на предмет эффективности.
По большинству таких рекомендаций GRECO отмечено, что необходимо не только обеспечить наличие соответствующего нормативно-правового инструментария (что в основном у нас имеется), но и добиться полного и результативного его применения на практике.
Так, рекомендацией XVII России предписывается, помимо принятия законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов, реализовать необходимые меры по обеспечению его осуществления в рамках всей системы государственного управления, включая надлежащий контроль за его исполнением. GRECO признано, что принятие федеральных законов от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (вступил в силу с 1 января 2010 г.) и от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (вступил в силу с 1 июля 2010 г.) обеспечивает реализацию первой части указанной рекомендации.
Между тем GRECO отмечено, что «за принятием законодательства должна следовать фаза его реализации, которая требует масштабной подготовки сотрудников всей системы государственного управления на всех уровнях», и по этому основанию рекомендация признана частично реализованной.
Для полного выполнения ряда рекомендаций (XI, XIV, XXI и др.) необходимо продолжить работу по внесению изменений в законодательство РФ. В частности, следует завершить корректировку законодательства с целью устранения содержащегося в статье 575 Гражданского кодекса (ГК) РФ правового обоснования принятия государственными служащими подарков в связи с исполняемыми ими служебными полномочиями; обеспечения конфискации доходов от всех коррупционных преступлений; дополнительного сокращения круга лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам.
Соответствующие законопроекты были подготовлены своевременно, однако на работу по их согласованию и внесению на рассмотрение в парламент, к сожалению, необходимо больше времени, чем отведено правилами и процедурами GRECO на выполнение рекомендаций. В целом это характерно для всех стран, реализующих рекомендации GRECO, а не только для России. На одном из пленарных заседаний GRECO в 2010 г. в этой связи обсуждался вопрос о том, что установленный срок в полтора года для реализации рекомендаций GRECO не всегда позволяет странам принять необходимые законодательные изменения, поскольку законотворческий процесс занимает, как правило, более длительный период.
По результатам обсуждения этого вопроса GRECO решено внести изменения в правила и процедуры, позволяющие признать подход, проявленный страной при реализации таких рекомендаций удовлетворительным даже при неполном завершении всех мероприятий, если при этом страна приняла необходимые и достаточные для этого меры.
Для завершения работы по некоторым рекомендациям потребуется принятие дополнительных организационных мер. Так, для реализации рекомендации III был внедрен механизм мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных мер в различных сферах, включая изменение уровня коррупции в них с течением времени. Вместе с тем GRECO указано на необходимость обеспечить участие в этом процессе гражданского общества и предоставить возможность его представителям выражать свое мнение относительно результатов мониторинга. Полагаем, что выполнения этой рекомендации в полном объеме можно добиться, когда в полную силу заработают все запущенные в середине прошлого года механизмы подключения потенциала гражданского общества к проблеме противодействия коррупции. Специально для обеспечения возможности гражданскому обществу вносить в деятельность Совета по противодействию коррупции свой вклад, при президиуме Совета образована рабочая группа по взаимодействию со структурами гражданского общества, руководство которой поручено министру юстиции РФ. В её состав включен ряд представителей неправительственных организаций в сфере противодействия коррупции, а также видных независимых ученых и экспертов.
- Какие рекомендации признаны невыполненными и почему? Планируется ли их выполнение, и каким образом?
- Невыполненными признаны всего две рекомендации, связанные с необходимостью пересмотра системы административного и уголовного процессов с тем, чтобы обеспечить рассмотрение фактов коррупции прежде всего как преступлений (IV), и установления ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения (XXIV). Однако нельзя сказать, что Россией не предпринято никаких мер по их реализации. Просто в данном случае наше видение пути выполнения этих рекомендаций не совпало с мнением экспертов GRECO.
В первом случае негативная оценка со стороны GRECO обусловлена во многом тем, что при направлении российской стороной информации в 2008 году (в ходе проведения первого и второго раундов оценки) в качестве коррупционных ошибочно был заявлен ряд составов административных правонарушений, в действительности к таковым не относящихся. Например, в разряд коррупционных попали правонарушения при подготовке и проведении выборов и референдумов (статьи 5.2, 5.5-5.13, 5.15-5.25 КоАП РФ), ограничение конкуренции (статья 14.9 КоАП); нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (статья 19.9 КоАП) и др. В результате у экспертов GRECO сложилось не совсем верное представление о наличии якобы параллельных систем (административного и уголовного производства), создающих возможности для злоупотреблений, например, в целях увода виновных от уголовного преследования.
Отчитываясь о выполнении этой рекомендации Россия указала, что в содержащееся в ст.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» в определение коррупции включены названия конкретных статей Уголовного кодекса, то есть в нем перечислены деяния, за которые законодательством РФ установлена лишь уголовная ответственность. Единственным видом правонарушения коррупционной направленности, за которое предусмотрена административная ответственность, является незаконное вознаграждение от имени юридического лица – статья 19.28 КоАП РФ. Кроме того, мы наглядно продемонстрировали, что в российском законодательстве есть четкое разделение между составами административных правонарушений и преступлений, и что за все деяния, перечисленные в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, установлена лишь уголовная ответственность (без дублирующих статей КоАП). Эти аргументы, а также ссылки на ранее состоявшиеся решения GRECO по аналогичным ситуациям (в частности, на отчет по Украине), где оценка была выше выставленной России, позволили привлечь на нашу сторону ряд стран со схожей правовой системой (Болгария, Армения, Украина, Азербайджан, Латвия и др.). Позиция оппонентов, в основном представленных западными странами, с иными правовыми традициями, в том числе основанными на системе так называемого «общего права» (Великобритания, Норвегия, Нидерланды, Франция, Германия,), сводилась к тому, что им непонятна наша правовая система, а введение в названный закон определения коррупции недостаточно для решения описанной в отчете ситуации, предшествовавшей высказыванию соответствующей рекомендации.
Данный вопрос был выставлен на голосование, которое выявило значительный перевес в сторону российской позиции (18 голосов против 13). Вместе с тем его не хватило для преодоления вывода по данной рекомендации, содержащегося в отчете, поскольку согласно правилам и процедурам GRECO такой перевес должен составлять не менее 2/3 голосов от числа голосующего кворума (не менее половины всех членов GRECO). На заседании GRECO было высказано предложение прямо указать в Федеральном законе «О противодействии коррупции» на то, что коррупционные проявления будут прежде всего рассматриваться как преступления.
Во втором случае не удалось убедить GRECO в том, что введение статьи 19.28 КоАП РФ (незаконное вознаграждение от имени юридического лица) позволяет выполнить соответствующую рекомендацию. По указанному вопросу российской стороной были приведены наработанные в практике органов прокуратуры примеры, когда руководитель организации привлекался к уголовной ответственности по статье 291 УК РФ за дачу взятки (в целях получения незаконной выгоды для своей организации), а сама организация – к административной ответственности по статье 19.28 КоАП РФ.
В качестве основного замечания указано на отсутствие в законе четкой привязки административной ответственности юридических лиц к совершению их работниками коррупционных преступлений. Для выполнения этой рекомендации, эксперты GRECO указали на необходимость в диспозиции и названии статьи 19.28 КоАП РФ сделать ссылки на преступления, предусмотренные статьями 291 (дача взятки) и 201 (коммерческий подкуп) УК РФ.
- Какие меры планируется предпринять по завершению выполнения оставшихся рекомендаций GRECO, и каковы вообще перспективы дальнейшего взаимодействия с данной организацией?
- Результаты рассмотрения отчета о реализации Россией рекомендаций GRECO обсуждены 23 декабря 2010 г. на заседании президиума Совета при президенте РФ по противодействию коррупции. Во исполнение данного по его итогам поручения, Генпрокуратурой во взаимодействии с заинтересованными министерствами и ведомствами проводится работа по подготовке проекта плана дополнительных мероприятий, направленных на реализацию рекомендаций GRECO, в отношении которых международными экспертами сделан вывод об их неполном выполнении. Указанный проект плана будет представлен Генпрокуратурой в президиум Совета до 10 февраля 2011 года.
На осуществление дополнительных мероприятий отводится 18 месяцев. Соответственно отчитаться о их выполнении Россия должна до 30 июня 2012 г. Кроме того, в этом году в отношении РФ будет проводиться третий раунд оценки GRECO, включающий две темы – криминализация и прозрачность финансирования политических партий. В настоящее время активно ведется подготовка к этому важному мероприятию.
Однако не следует считать, что Россия в процессе взаимодействия с GRECO выступает лишь в качестве объекта оценки. Мы активно участвуем не только в оценках, проводимых этой организацией в отношении других стран (так, например, российские эксперты оценивали Испанию, Андорру, Австрию), но и в определении дальнейшей судьбы этой организации, перспективных направлений её развития.
На 2011 год намечено завершение разработки четвертого раунда оценки GRECO, посвященного вопросам предупреждения коррупции в парламентских собраниях, в судебной системе, среди других участников досудебного и судебного производства. Представитель России включен в состав специально созданной рабочей группы из числа представителей 12 стран по подготовке инструментария четвертого раунда. В разработке тематики и методики проведения предыдущих раундов оценки GRECO Россия объективно не могла принять участие. Она была вынуждена следовать правилам игры, установленным до её вступления в эту организацию. Теперь мы - активный игрок на данной международной площадке и наш голос в ней слышен все отчетливей.
