Москва. 11 января. INTERFAX.RU - Верховный суд РФ удовлетворил требования торговой сети, которую Федеральная антимонопольная служба оштрафовала за отсутствие на сайте положенной по закону информации для потенциальных поставщиков. Кодекс об административных правонарушениях ничего не говорит о такой возможности, но служба прибегла к его расширительному телеологическому толкованию, и до последнего времени суды ее поддерживали. Но теперь такое окно возможностей закрыто.
С 15 июля 2016 года российские ритейлеры и их поставщики продовольственных товаров обязаны размещать на своих сайтах информацию об условиях отбора контрагента и о существенных условиях такого договора - это устанавливают части 1 и 2 статьи 9 закона о торговле, скорректированные законом №273-ФЗ. Ранее у потенциальных партнеров были еще один способ получения такой информации: ее надо было присылать в ответ на запрос.
Сразу же после вступления в силу поправок ФАС начала проверки. К федеральным торговым сетям в этом отношении у нее претензий не было, чего нельзя сказать о региональных и муниципальных. "У многих (из них) отсутствуют официальные сайты в сети интернет, либо не обеспечивается раскрытие информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки продовольственных товаров и о существенных условиях такого договора на своем сайте", - говорилось в докладе ФАС, который был опубликован в декабре 2017 года. Всего служба выявила 154 нарушения в 42 регионах Российской Федерации.
Последовали и санкции. Управления ФАС начали штрафовать ритейлеров, применяя часть 1 статьи 14.41 Кодекса об административных правонарушениях, которая предусматривает штраф в размере до 500 тыс. рублей. Но проблема в том, что охранительная норма не поменялась после корректировки регулирующей - закона о торговле. КоАП по-прежнему предусматривает наказание за "непредоставление (. . .) запрашиваемой контрагентом информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки продовольственных товаров, о существенных условиях такого договора", а не за отсутствие соответствующей информации на сайтах сетей и их поставщиков в интернете.
Телеология ФАС
Представитель ФАС не ответил на вопрос "Интерфакса", как служба с юридической точки зрения объясняет возможность наложения штрафов по этой статье КоАП. В уже упоминавшемся докладе служба обращала внимание на "некорреспондирующиеся" нормы закона и КоАП, а также говорила о необходимости скорректировать кодекс, чтобы "привести (его) в соответствие" с нормами торгового законодательства.
Позицию службы можно попробовать оправдать телеологическим подходом к толкованию, считает юрист "Линии права" Кирилл Коршунов. "Видимо, антимонопольный орган исходит из того, что право, не обеспеченное механизмом защиты, а также обязанность, не предполагающая ответственности за ее нарушение, являются "голыми" и неэффективными. Поэтому контролирующий орган, исходя из того, что часть 1 статьи 14.41 КоАП должна защищать права поставщиков на получение предусмотренной информации, штрафует торговые сети за неразмещение информации в интернете", - сказал Коршунов "Интерфаксу".
Суды учли современные технологии...
До последнего времени суды с этим соглашались. Например, еще в ноябре 2017 года Третий арбитражный апелляционный суд высказал позицию, что тенденции изменения статьи 9 закона о торговле направлены на обеспечение создания прозрачного, понятного и незатратного механизма доступа к информации о порядке выбора контрагентов. Ценность информации, подлежащей размещению именно в интернете, заключается в том, что потенциальный поставщик имеет возможность, не обращаясь непосредственно в адрес торговой сети, получить всю необходимую информацию на официальном сайте. На защиту этого права, с учетом тенденций современных технологий компьютеризации и информатизации, и направлена часть 1 статьи 14.41 КоАП.
Это наиболее четкое и лаконичное объяснение сложившейся коллизии между регулирующей и охранительной нормой вместе с попыткой истолковать ее с учетом замысла законодателя, которое давали суды, отмечает Коршунов. Аналогичное объяснение, по его словам, встречается и в других судебных актах.
...для Верховного суда важнее буква закона
Но ВС РФ с таким подходом не согласился. Поломать практику позволило дело ЗАО "Холдинговая компания "Фонд" из Тюменской области, которое управляет магазинами "Тамара" и "Сват" и, по данным системы "СПАРК-Интерфакс", в 2016 году имело выручку 1,02 млрд рублей.
Региональное управление ФАС, проверив сайт этой сети, обнаружило, что на нем не опубликован договор поставки, и оштрафовало ХК "Фонд" на 150 тыс. рублей.
Тюменский ритейлер, оспаривая постановление об административном правонарушении, ссылался на период летних отпусков, из-за которых вовремя не смог обновить данные на сайте. Но суд первой инстанции отклонил доводы компании и отказал ей в удовлетворении заявления. Апелляционная и кассационная инстанции оставили это решение в силе.
Они квалифицировали отсутствие на сайте ХК "Фонд" условий договора поставки как отказ предоставить контрагенту запрашиваемую информацию, но судебная коллегия по экономическим спорам (СКЭС) ВС в своем определении, опубликованном 26 декабря, констатировала, что выводы судов "нельзя признать правомерными". Для привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей КоАП, необходимо доказать, что сеть получала запрос на предоставление данных об условиях договора поставки и не предоставила эту информацию, следует из документа, но этого антимонопольщики не сделали.
Коллегия также напомнила в своем определении, что поправки в торговое законодательство, вступившие в силу в июле 2016 года (закон №273-ФЗ), сопровождались изменением и ряда охранительных норм. Однако именно часть 1 статьи 14.41 КоАП законодатель корректировать не стал. Поэтому, пришел к выводу ВС, и буквальное звучание положений кодекса, и - с учетом хода реформы - "исторический и систематический способ толкования правовых норм" исключает возможность штрафов.
Расширительное толкование норм об административной ответственности не допускается, она наступает лишь за те действия, которые прямо предусмотрены кодексом, говорится в определении. В итоге СКЭС ВС отменила решение и постановления судов нижестоящих инстанций и удовлетворила заявление тюменской сети.
Обойти "квалифицированное молчание" нельзя
Коллегия разрушила начавшую было складываться практику применения судами части 1 статьи 14.41 КоАП. Но сделала она это в точном соответствии с буквальным текстом нормы, отмечает Коршунов. ВС призвал нижестоящие суды учитывать специфику административного регулирования и строго следовать букве установленного запрета.
Терминология в сфере обеспечения доступа к информации подразумевает различение понятий "предоставление информации по запросу" и "проактивное раскрытие информации", то есть размещение в интернете или вообще в публичном доступе информации, не дожидаясь поступления запроса, отмечает старший научный сотрудник РАНХиГС, член экспертного совета при правительстве РФ Вадим Новиков. Язык статьи 14.41 КоАП недвусмысленно говорит именно о "запрашиваемой информации", а потому, по словам Новикова, определение ВС основано на буквальном смысле нормы.
ВС солидарен с позицией Конституционного суда РФ, который в своих актах неоднократно напоминал, что не может быть наказания за то, что прямо не запрещено законом (принцип nullum crimen sine lege), отмечает Коршунов. Поскольку этот принцип является конституционным, ВС, по-видимому, и пришел к выводу о его приоритете перед необходимостью защиты права поставщиков на получение информации.
Важно и то, что ВС не увидел в сложившейся коллизии ошибки законодателя и признал ее "квалифицированным молчанием". То, что статья 14.41 КоАП не была изменена одновременно со статьей 9 закона о торговле, ВС расценил как нежелание наказывать торговые сети за неразмещение информации в интернете, отмечает Коршунов. "При буквальном прочтении нормы за ней стоит логика: наказание следует за отказ от обеспечения доступа к информации, а не за отказ от выбора наиболее удобной для большинства формы доступа", - говорит Новиков.
Против использования этой самой наиболее удобной формы ритейлер ХК "Фонд", кстати, ничего не имеет. Сейчас на сайте компании доступны образцы договора поставки и документы об условиях и порядке отбора поставщиков, а также требований к ним от 2016 и 2017 годов.
Что будет делать ФАС, пока непонятно. Представитель службы к моменту публикации не ответил на вопросы, будет ли она обжаловать определение второй кассации в надзоре, скорректирует свою административную практику или будет инициировать изменение закона.
